研究显示财政压力增加抬高地方罚没收入比重，官员晋升欲望为关键因素

近年来，随着中国地方财政状况的压力不断加大，罚没收入的增长趋势愈发显著。中国人民大学财税研究所于7月30日发布的一项研究揭示，从2015年至2023年，中国279个地级行政单位的罚没收入整体呈现上升态势。研究指出，地方财政压力的加剧显著提高了罚没收入在地方财政总收入中的占比，这一趋势在那些经济相对欠发达或产业结构相对单一的城市尤为明显。

罚没收入是指国家行政机关、司法机关及相关法律法规授权机构对公民、法人及其它组织处以罚款或没收物品所得的收入，简而言之就是行政执法过程中的罚款和没收收入。研究团队由代志新、谢浥好和杨素组成，他们分析了2015至2023年间全国279个地级行政单位的罚没收入数据。研究发现，地方财政压力每提高一个标准差，罚没收入在非税收入中的占比和在一般公共预算收入中的占比分别上升了17.9%和19.1%。

研究还表明，自2008年以来，我国地方罚没收入呈现出整体规模增长和占比“先降后升”的特性。在具体城市层面，279个地方政府的罚没收入占比较高，并且这一比率正在逐渐上升。市级罚没收入占比普遍超出全国及省级平均水平，七台河市的罚没收入在样本城市中位居首位，分别占非税收入和一般公共预算收入的45.44%和17.45%，而深圳市则处于最低段。特别值得注意的是，在样本中，有96个城市的罚没收入占一般公共预算收入的比例超过了5.04%，这一数字已超越了契税在地方一般预算收入中的比重，契税是地方税收中占比最高的税种。

值得关注的是，研究深入探讨了这一现象的制度根源。我国的罚没收入管理经历了分散管理、实施“收支两条线”改革，并逐步走向规范化管理的三个阶段。当前制度存在诸多不足，例如《罚没财物管理办法》等法规层级较低，难以对相关的监管部门形成实质约束，以及《行政处罚法》和《预算法》仅为原则性规定，缺乏具操作性的细则。此外，地方间的执法标准差异较大，部门间的信息不对称也导致难以形成有效监督，这为地方政府在执法中追求利益提供了空间。

财政压力成为罚没收入增长的主要驱动力。研究指出，1994年分税制改革后逐渐形成的“财权上收、事权下沉”格局加大了地方财政的压力。在税收增长缓慢、减税降费政策叠加实施以及刚性支出持续增高的背景下，地方政府开始通过具有一定自治空间的罚没收入来缓解财政压力。研究发现，只有当财政压力超过某一特定阈值(约为1.9和2)，其对罚没收入的影响才显示出显著的增长。

传导机制的核心在于加强执法力度。在财政压力面前，地方政府通过扩大执法范围、降低处罚门槛和增加检查频率等手段提升罚没执法的强度，以更高的罚款收入来实现财务平衡。官员晋升的压力则是推动这一现象的重要因素。研究表明，处于高晋升压力组别（如经济表现不佳的官员或市委书记年龄在55至58岁之间）内的地方政府，在财政压力下对罚没收入的依赖性和强度影响更为明显。

研究同时指出，罚没收入的不断增加不利于优化营商环境，这种负面影响在时间推移中逐渐加剧。此外，罚没收入的强度和依赖度提升，显著对农业、住宿和餐饮业、居民服务等行业的新企业进入造成负面影响。为此，研究建议深化地方财政体制改革，有效推进地方税源的建立，并加速罚没收入管理的法治化、标准化和智能化建设。

• • 2026-08-26
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